完善外汇市场自律机制

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近年来，随着跨境资本流动规模的不断扩大、市场主体便利化需求的不断增加以及外汇管理改革进程的不断加快，外汇管理部门赋予银行越来越多的职能。然而，在具体实施过程中，一些银行未能真正履行尽职调查和自律，导致许多情况下超出了政策底线。以建立外汇市场自律机制为契机，形成系统功能完备的自律体系，在整个外汇管理领域实施银行自律管理势在必行。

加强银行外汇业务自律管理机制的必要性和可行性

(一)自律管理是提高外汇管理效率、降低银行外汇交易成本的有效选择。在与银行进行监管博弈的过程中，如果任何违法违规行为直接由外汇局处理，不仅监管成本高，监管当局也会陷入日常琐事，影响对货币政策、宏观调控等整体金融形势的把握。除了对银行进行现场和非现场检查外，以外汇管理部门为监管主体，充分发挥商业银行行业组织的自律作用，让其在本行业承担一些自律管理任务，无疑更有利于监管任务的完成。

(二)自律管理是银行主体道德合理性的体现，是市场机制顺利运行的保障。银行业自律管理是在市场经济中倡导经济民主的制度回应。在以市场参与为导向的社会运行中，自律是外汇监管不可或缺的组成部分，也是银行业有效运行的必然组成部分。这是因为我们想要建立的是一个正常有序的市场经济，而不是一个只强调片面自由的混乱市场。

(3)自律管理是银行加强外汇内部控制机制，通过行业规范规范操作的迫切需要。商业银行普遍存在内部控制机制不完善、风险管理能力不足的缺陷。行业自律将填补监管当局减少直接监管带来的监管“空白区”,并将弥补外汇监管方式改革中的漏洞。

(4)加强自律管理是适应外汇创新的内在需要。创新的突然性往往使监管者难以及时采取科学、合理、有效的控制措施。行业自律组织对行业动态有较好的了解，能够及时对银行业外汇创新做出适当反应，并采取自律措施引导和规范同业创新，不浪费金融效率，是外汇监管的重要组成部分。

当前银行外汇自律管理存在的问题

(1)配套规则体系缺失，仅靠银行自身制定的规则无法真正落实自律的理念和要求。银行自律管理的问题在于缺乏后续支持的配套规则体系。一方面，银行不知道如何具体操作，不知道如何掌握审计准则和审计准则，不知道如何加强内部自律，这使得银行难以执行，甚至以此为借口不执行；另一方面，银行是市场化运作的主体。在同行业绩效考核和竞争的压力下，银行没有动力从宏观目标的角度积极实施自律，缺乏尽职调查的主动性和自觉性。

(二)银行自律的实施受到利益驱动和市场竞争因素的影响。首先，在基层银行，自律的概念还没有“深入人心”。基层银行普遍对自律的概念和内涵认识不清。银行对自律的实施要求不够明确，实施标准也不尽相同。其次，它面临着企业合规性和自身利益之间的冲突。由于受市场竞争、考试成本等因素的影响以及缺乏明显的约束机制，银行对交易本身的真实性关注较少。

(三)不同银行实体缺乏约束和激励机制。目前，银行自律尚未纳入银行执行外汇管理法规的考核范围，自律到位的银行缺乏激励机制，自律执行不到位的银行也缺乏约束和惩罚。严格的自律可能会导致客户选择其他实施规模较为宽松的银行来处理业务，从而导致客户资源的流失。激励约束机制的缺乏使得银行自律的积极性和主动性难以提高。

(四)自律主体内部控制制度不全面或不落实到位，难以有效发挥自律作用。一是个别银行缺乏规范的外汇业务内部控制制度和操作指引；二是个别银行内部控制制度和业务操作流程仅用于“粉饰门面”，直接复制或转发外汇局文件作为业务操作流程的现象较为严重，削弱了银行自律的效果；第三，操作程序与实际业务结合不紧密，更新滞后。对于外汇领域的创新产品，相应的内部控制制度和操作规程往往没有及时更新。

外汇市场自律体系的设计

(一)自律主体的建设。主体建设包括四个要素:内部组织设置、相关人员管理、组织经费来源和行业协会文化建设。将外汇银行合并为一个统一的机构，并改善其内部组织。设立委员会和会员代表大会，实行例会制度，人员由会员单位兼职；设立秘书处，作为协会的常设机构，并设置专职工作人员。将自律机构的发展培育成实施和实施自我管理政策的工具。

(二)制定自律规则。自律规则是实施自律的前提。加入自律公约后，会员单位应认真履行核心会员职责，严格遵守国家法律法规和政策以及自律公约，落实国家外汇管理局的各项政策和一系列措施，严格执行相关业务流程，按照会展业三大原则的要求审慎经营外汇业务，维护公平的市场秩序，共同推动公约目标的实现。

(c)自律机制的运作。它应包括银行内部自律机制、银行间自律机制和金融市场客户监管机制。在自律机制框架下，如果参与者不遵守约定，不规范操作，就无法享受约定的权利，无法在市场中继续发展。这样，会员应做到“他律”与“自律”、“外部约束”与“内部激励”并重，提高外汇业务的规范化水平。

(4)发挥自律组织的作用。服务功能、维权功能和中介功能都需要一些具体的机制设计才能更好地发挥。例如，权利保护功能的实现需要风险防范机制、联合行动机制和双向权利保护机制的相互配合和联合行动；中介功能需要信息传递机制的完善。

相关建议

(一)提高外汇从业人员的素质是自律的基础。外汇从业人员的素质是金融机构自律水平的重要决定因素之一。一是完善员工资格考试制度，从源头上控制风险。第二，要建立完善的激励约束机制，使员工不想违章、不敢违章，鼓励守法经营，建立积极的激励机制，提高监管效率。

(二)加强内部控制是自律行为的核心。引导银行加强自身内部管理和控制，从内因上加强银行自律的内部机制保障。本行自律要求将细化为对银行机构设置、内控制度建设、业务系统完善、客户调查、持续监控等方面的具体规定。，并加强对本行内部制度的整体评价，定期检查本行内部控制机制的运行情况，督促本行不断完善内部制度建设。

(三)发挥外部中介力量的作用是自律的重要保证。借鉴国外经验，拓展中介机构职能，定期报告银行内部控制情况，检查监管部门规章制度和要求的落实情况，核实银行数据资料的准确性和完整性，提高现有监管效率，弥补单纯依靠监管机构的不足，形成对外汇业务的社会监管。